Loi Élan 2018-1021 du 23-11-2018 : JO 24 texte n° 1

La loi Élan favorise l'installation de magasins à grande surface dans les centres-villes, revisite la procédure d'autorisation et renforce les moyens de contrôler le respect de la réglementation une fois l'autorisation délivrée.

1. La loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (dite « loi Élan ») remanie de façon notable la réglementation de l’urbanisme commercial (Loi 2018-1021 du 23-11-2018 : JO 24 texte n° 1). L’objectif initial était d’assurer la « revitalisation des centres-villes » en y favorisant l’installation de surfaces commerciales. Mais, à l’occasion des débats parlementaires, d’autres modifications se sont ajoutées à la précédente.

Cette nouvelle réforme succède, notamment, à celles issues la LME (loi de modernisation de l’économie) du 4 août 2008 et de la loi Pinel du 18 juin 2014, sans atteindre cependant leur ampleur.

2. La plupart des nouvelles mesures sont entrées en vigueur le 25 novembre 2018. Toutefois, comme on le signalera dans les développements correspondants, quelques dispositions de la loi nécessitent des décrets d’application.

Des dispenses d’autorisation dans les centres-villes

3. Le Code de commerce définit les différents types de projets soumis à autorisation d’exploitation commerciale. Il les détermine en fonction de leur nature (création ou extension d’un magasin de commerce de détail, ou encore d’un ensemble commercial ; changement de secteur d’activité, etc.), ainsi que de certains seuils (C. com. art. L 752-1).

Un décret devra définir les « conditions de publicité » des projets dispensés d’autorisation d’exploitation commerciale dans les centres-villes (C. com. art. L 752-1-1, al. 3 nouveau).

5. Le législateur a toutefois introduit une possibilité de dérogation à la dérogation : la convention de l’ORT peut rétablir l’exigence d’une autorisation pour les mêmes catégories de projets si leur surface de vente dépasse le seuil qu’elle a fixé, mais qui ne saurait être inférieur à 5 000 m² ou, pour les magasins à prédominance alimentaire, à 2 500 m² (C. com. art. L 752-1-1, al. 2 nouveau).

Comme l’a relevé le Conseil d’État dans son avis du 29 mars 2018 sur le projet de loi, il n’est pas certain que le système de dispense soit très efficace. En effet, les surfaces commerciales dont la création est envisagée dans les centres-villes sont le plus souvent inférieures à 1 000 m².

6. Par ailleurs, afin de poursuivre l’objectif de revitalisation des territoires en difficulté, la loi Élan modifie l’article L 752-2 du Code de commerce, qui exclut déjà certains projets du régime d’autorisation. Elle ajoute à la liste de ceux-ci « les opérations immobilières combinant un projet d’implantation commerciale et des logements » si elles sont situées dans un centre-ville appartenant au secteur d’intervention d’une ORT. Encore faut-il que la surface de vente du commerce soit inférieure au quart de la surface de plancher à destination d’habitation (Loi Élan art. 165 ; C. com. art. L 752-2, IV nouveau).

7. Une autre innovation de la loi prolonge les précédentes. Elle conduit, en bonne logique, à ne pas appliquer, dans les communes de moins de 20 000 habitants où une ORT est mise en œuvre, les règles particulières concernant les demandes de permis de construire relatives à un équipement commercial dont la surface est comprise entre 300 m² et 1 000 m² : la faculté ouverte à ces communes par l’article L 752-4 du Code de commerce de saisir, pour avis, la commission départementale d’équipement commercial (CDAC) se trouve écartée (Loi Élan art. 173, 2° ; C. com. art. L 752-4, II nouveau).

Un « gel » des surfaces commerciales en périphérie des centres-villes

8. Un nouvel article L 752-1-2 (Loi Élan art. 157, V) a pour objet de renforcer l’efficacité des dispositions ci-dessus. Le dispositif envisagé devra être précisé par un décret d’application (C. com. art. L 752-1-2, dernier al.).

• soit sur le territoire d’une ou de plusieurs des communes signataires, mais en dehors des secteurs d’intervention délimités par la convention ;
• soit dans une commune n’ayant pas signé la convention, tout en étant membre soit d’un EPCI signataire, soit d’un EPCI limitrophe de celui-ci.

9. Selon les cas, le pouvoir attribué au préfet sera exercé à des conditions différentes. Les décisions de suspension relevant de la première hypothèse devront, notamment, prendre en compte le niveau et l’évolution des « taux de logement vacants, de vacance commerciale et de chômage dans les centres-villes et les territoires concernés ». Dans la seconde hypothèse, la suspension ne pourra être prononcée que si le projet est de nature à « compromettre gravement » les objectifs de l’ORT au regard des mêmes indicateurs.

10. Les effets de la mesure seront temporaires : la suspension de l'enregistrement et de l'examen des demandes sera d’une durée maximale de 3 ans, cette durée pouvant cependant être prorogée d’un an par décision du préfet.

11. L’ensemble des projets nécessitant une autorisation d’exploitation commerciale est susceptible de justifier une décision de suspension. Y compris les espaces « drive », mais exception faite de la réouverture au public, sur le même emplacement, d’un magasin d’une surface de vente supérieure à 2 500 m², dont les locaux ont cessé d’être exploités pendant 3 ans. À noter que ce seuil était jusqu’ici fixé à 1 000 m² et qu’il a été rehaussé par le nouveau texte (Loi Élan art. 172 ; C. com. art. L 752-1, 6° modifié).

Le mécanisme de suspension apparaît compatible avec les exigences du droit de l’Union européenne. Faisant application de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur (directive « Services »), la Cour de Luxembourg a admis qu’un document d’urbanisme communal peut valablement interdire l’activité de commerce de détail dans les zones géographiques situées en dehors du centre-ville sans que soient méconnues les dispositions de la directive. Encore faut-il que de telles restrictions remplissent les conditions de non-discrimination, de nécessité et de proportionnalité rappelées par le texte européen (CJUE 30-1-2018 aff. 360/15 et 31/16).

Une procédure d’autorisation revisitée

Composition de la CDAC

12. La loi Élan revient une fois de plus sur la composition de la CDAC (Loi Élan art. 163, 2° ; C. com. art. L 751-2, II modifié). Si les dispositions analysées ci-dessous concernent les commissions autres que celles siégeant à Paris et en Corse, les modifications introduites par le nouveau texte valent « mutatis mutandis » dans ces cas particuliers.

La LME du 4 août 2008 avait accordé aux élus locaux 7 sièges sur 11, les 4 autres étant réservés à des personnalités qualifiées. La loi du 23 novembre 2018 leur adjoint 3 nouvelles personnalités qualifiées représentant le « tissu économique » et respectivement désignées par les chambres de commerce, de métiers et d’agriculture. Les autres catégories de membres ne sont pas touchées. Mais les socio-professionnels sont désormais à parité avec les élus.

Toutefois, le législateur a pris soin de spécifier que les membres désignés par la chambre de commerce et la chambre de métiers ne participeraient pas au vote sur une demande d’autorisation. Ils peuvent seulement présenter « la situation du tissu économique dans la zone de chalandise pertinente et l’impact du projet sur ce tissu économique ».

Les auteurs de la loi ont, ainsi, entendu se conformer à la directive « Services » (Directive 2006/123/CE du 12-12-2006 art. 14, 6), qui, après avoir interdit toute « intervention directe ou indirecte » d’opérateurs concurrents dans l’octroi des autorisations sur les activités concernées, déroge à l’interdiction en faveur d’« organismes tels que les chambres de commerce », mais à la condition que les questions débattues soient « autres que les demandes d’autorisation individuelles ».

Appréciation des projets par la CDAC

13. Diverses mesures devraient aussi permettre aux CDAC d’apprécier dans de meilleures conditions la pertinence des projets qu’elles ont à examiner.

14. Que l’opération envisagée donne seulement lieu à une autorisation d’exploitation commerciale, ou, selon le dispositif introduit par la loi Pinel, à un permis de construire valant autorisation commerciale, le pétitionnaire est tenu de déposer, à l’appui de sa demande, un dossier comportant de nombreux éléments d’information (C. com. art. R 752-6 et R 752-7).

La loi nouvelle renforce les obligations du demandeur pour les demandes d’autorisation déposées depuis le 1er janvier 2019 (Loi Élan art. 166, II).

15. Deux autres dispositions contribuent encore à parfaire l’information des CDAC.

Jusqu’ici, la commission « entendait » le demandeur et « toute personne susceptible d’éclairer sa décision ou son avis » (C. com. art. L 751-2, II, dernier al. et R 752-14). À l’avenir, elle devra également « auditionner », pour l’examen de tout projet nouveau, « la personne chargée d’animer le commerce de centre-ville » au nom de la commune ou de l’EPCI compétent, ainsi que l’agence du commerce et les associations locales de commerçants si elles existent (Loi Élan art. 163, 1° ; C. com. art. L 751-2, I modifié).

De son côté, le préfet, qui préside la CDAC, peut demander aux trois organismes consulaires de réaliser, préalablement à l’analyse du dossier d’une demande d’autorisation, des « études spécifiques d’organisation du tissu économique, commercial et artisanal ou de consommation des terres agricoles » (Loi Élan art. 163, 5° ; C. com. art. L 751-2, V modifié).

En outre, dans le cadre de la rubrique « développement durable », le critère relatif à la « qualité environnementale du projet » se trouve enrichi par la référence aux émissions de gaz à effet de serre susceptibles d’être provoquées par la création ou l’extension d’une surface commerciale (Loi Élan art. 166, I-1°-b ; C. com. art. L 752-6, I-2°-a modifié).

17. Le législateur ne remet pas en cause l’obligation faite aux CDAC de vérifier que l’autorisation d’exploitation commerciale ou le permis de construire est compatible avec le Scot, s’il existe, et plus précisément, avec le « document d’orientation et d’objectifs » (DOO), seul élément du Scot à énoncer de véritables règles juridiques (C. com. art. L 752-6, I ; C. urb. art. L 141-16 et L 142-1, 10°).

Néanmoins, des modifications sont apportées aux dispositions du Code de l’urbanisme relatives au « document d’aménagement artisanal et commercial » (DAAC). Celui-ci est une composante du DOO ayant plus particulièrement pour objet de déterminer les conditions d’implantation des équipements commerciaux qui peuvent avoir un effet significatif sur l’aménagement du territoire et le développement durable.

Alors que le DAAC présentait un caractère facultatif, il devient obligatoire.

Le DAAC prendra également en considération l’impact des équipements commerciaux sur le commerce en centre-ville. Il devra prévoir les conditions d’implantation, le type d’activité et la surface de vente maximale des équipements commerciaux spécifiques aux « secteurs d’implantation périphérique » et aux « centralités urbaines » qui méritent particulièrement d’être revitalisés (Loi Élan art. 169, I-1° ; C. urb. art. L 141-17 modifié).

Transparence des procédures

18. Le législateur impose désormais à la CDAC de faire connaître aux maires des communes limitrophes de la commune où les projets sont envisagés les demandes d’autorisation d’exploitation commerciale dont elle est saisie, cette obligation devant être mise en œuvre dès l’enregistrement de la demande (Loi Élan art. 163, 1° ; C. com. art. L 751-2, I modifié).

19. Sans modifier d’une quelconque façon l’organisation des recours devant la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC), la loi a cependant prévu que la commission départementale pourrait désigner l’un de ses membres chargé d’exposer sa position auprès de la CNAC chaque fois que celle-ci a l’occasion de statuer sur l’une de ses décisions ou l’un de ses avis (Loi Élan art. 167 ; C. com. art. L 752-19, al. 2 modifié). Il est déjà prévu que la CNAC entende, à sa demande, le maire de la commune d’implantation (C. com. art. L 752-19, al. 1).

Mesures de simplification

20. Une mesure de simplification concerne l’hypothèse d’une modification substantielle du projet au regard des critères d’appréciation énoncés par l’article L 752-6 du Code de commerce, qu’elle intervienne en cours d’instruction, après le dépôt de la demande initiale ou lors de sa réalisation, après la délivrance de l’autorisation commerciale. Tandis que la modification doit faire l’objet d’une nouvelle autorisation, celle-ci est dorénavant réputée se substituer à la première (Loi Élan art. 170 ; C. com. art. L 752-15, al. 3 modifié).

21. Par ailleurs, dans le cas où la CNAC a « rejeté pour un motif de fond » un projet et où le pétitionnaire utilise la possibilité qui lui est offerte de présenter une nouvelle demande « sur un même terrain », mais à condition de prendre en compte les « motivations » de la Commission nationale, cette nouvelle demande pourra être déposée directement auprès de la CNAC, sans passage devant la CDAC (Loi Élan art. 171 ; C. com. art. L 752-21, al. 2 modifié).

Davantage de contrôles après la délivrance des autorisations

Agents habilités à exercer des contrôles

22. Selon les dispositions applicables avant l’entrée en vigueur du nouveau texte, le Code de commerce permettait aux agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes de constater l’exploitation illicite d’une surface de vente, puis de saisir le préfet.

23. Les agents habilités par la commune ou l’EPCI compétent se voient à présent reconnaître le même pouvoir. Comme c’était le cas jusqu’ici, le préfet doit enjoindre à l’entreprise soit de fermer au public les surfaces de vente qui sont exploitées illégalement, soit de ramener la surface commerciale aux dimensions qui résultent de l’autorisation. Le délai imparti par la mise en demeure, auparavant fixé à un mois, passe à 3 mois (Loi Élan art. 168, II ; C. com. art. L 752-23, II modifié).

Communication d’un certificat de conformité avant l’ouverture au public de l’établissement

Un décret fixera les modalités d’application de ces dispositions (C. com. art. L 752-23, III).

Le régime des sanctions pénales applicable aux infractions commises en matière d’urbanisme commercial permettra également de réprimer la méconnaissance de ces nouvelles règles (Loi Élan art. 168, I ; C. com. art. L 752-5-1 modifié).

Renforcement de la lutte contre les friches commerciales

25. Dans le but de lutter contre les friches commerciales, le législateur a déjà prévu que le propriétaire du terrain sur lequel un établissement a été autorisé est « responsable » de son démantèlement et de sa remise en état lorsqu’il est mis fin à l’exploitation et qu’aucune réouverture n’intervient au même emplacement pendant un délai de trois ans (C. com. art. L 752-1, al. 11). En cas de carence de l’intéressé, l’autorité compétente pour la délivrance du permis de construire a le pouvoir de prendre ou de faire exécuter les mesures nécessaires, aux frais et risques du propriétaire (C. com. art. R 752-48).

26. La loi nouvelle s’efforce de rendre cette procédure plus efficace (Loi Élan art. 164 ; C. com. art. L 752-1, al. 12 modifié). À l’expiration du délai de 3 ans fixé par le texte, le préfet s’assurera des dispositions prises par le propriétaire pour exécuter les opérations de démantèlement et de remise en état du site ou encore, suivant une nouvelle possibilité ouverte par la loi, les opérations « de transformation en vue d’une autre activité ». À défaut de telles dispositions ou si elles s’avèrent insuffisantes, le préfet enjoindra à l’intéressé de « les lui présenter » dans un délai déterminé.

Lorsque cette injonction ne sera pas suivie d’effet, le préfet pourra exiger que le propriétaire consigne entre les mains du comptable public une somme qui couvrira les travaux à réaliser et sera restituée au fur et à mesure de l’exécution des opérations prescrites. Ce mécanisme de contrainte a été emprunté au droit de l’environnement (C. envir. art. L 171-8).

Un décret devra organiser la nouvelle procédure de démantèlement et de remise en état des sites inexploités (C. com. art. L 752-1, dernier al. modifié).